HIDS: possibilidades de inovação nos instrumentos de gestão do território

Este é o quarto e último artigo da série com alguns resultados de um estudo sobre planejamento urbano de hubs de inovação. No primeiro texto, apresentamos as características dos novos parques de tecnologia e inovação. No segundo artigo, analisamos o histórico da legislação incidente sobre o Polo de Alta Tecnologia de Campinas. No terceiro, analisamos as posssibilidades de inserção do HIDS no modelo de planejamento e gestão da administração municipal de Campinas, por meio de instrumentos urbanísticos alternativos ao simples zoneamento. Na conclusão da série, são analisados os instrumentos urbanísticos utilizados em duas experiências internacionais de projetos urbanos em áreas que guardam semelhança com o HIDS, bem como os instrumentos análogos já existentes no Brasil.

Muitas das propostas internacionais de intervenção urbana que se baseiam no acordo mútuo entre os agentes - poder público, proprietários, incorporadores, empresários e empreendedores - potencializaram os mecanismos institucionais existentes para permitir uma parceria. Na França, as chamadas Zones d’Aménagement Concerté, as ZACs, foram instituídas por uma lei federal, a Lei de Orientação Fundiária (Loi d’Orientation Foncière no. 67-1253, de 1967). Estas zonas delimitam fragmentos urbanos, objeto de intervenções e situam-se em áreas urbanas ou de urbanização futura. O estabelecimento de uma ZAC impõe que outros instrumentos sejam utilizados na sequência: um Plano de Gestão da Zona, um Plano de Ocupação do Solo ou um Plano Local de Urbanismo. Em consulta pública, os projetos são apresentados com o conceito volumétrico (plano de massas) e com diretrizes detalhadas sobre o uso e ocupação do solo, a partir das quais a Agência de Urbanismo consolida o projeto urbanístico final. A intervenção, após a aprovação do projeto, é implementada por uma Sociedade de Economia Mista, mas com constituição de capital majoritariamente público. Esta Sociedade, constituída exclusivamente para implementar a operação, abarca desde as aquisições de terrenos até o processo de construção.

Um instrumento similar foi utilizado na Espanha, estabelecido pela Lei 6/1998, denominado Régimen del Suelo y Valoraciones que articula as bases de uma política nacional de desenvolvimento urbano a partir dos “Planos Diretores Nacionais de Coordenação” com as municipalidades. O land pooling ou a chamada requisição urbanística é um instrumento também utilizado na Espanha e em outros países e se constitui como uma alternativa aos tradicionais processos de desapropriação, já que os proprietários de terrenos onde incide o projeto urbanístico os transferem ao Poder Público ou a alguma sociedade de capital misto para realizar as intervenções, recebendo de volta terrenos já com as intervenções realizadas na proporção do valor anterior a elas, ou imóveis de valor equivalente, posteriormente à realização da operação. Estes institutos urbanísticos estão inseridos no conceito de land readjustment policy, que consagra a ideia de captar a valorização dos imóveis disponíveis para as intervenções urbanísticas, redistribuindo-as aos agentes envolvidos no processo de uma intervenção urbanística específica. Experiências internacionais de projetos urbanos no entorno de laboratórios de luz sincrotron, como a do Val del’ALBA, em Barcelona, e a de Paris-Saclay, na França (este último já em implementação), só encontraram viabilização a partir do uso destes instrumentos. Além de ilustrar a viabilização desse tipo de empreendimento sob os aspectos legal e econômico, esses dois casos são também excelentes exemplos de parques de inovação de 3ª geração. Por meio de processos participativos que envolveram a comunidade, eles buscaram criar ambientes urbanos diversos, inclusivos e sustentáveis, com espaços públicos que fomentam as interações sociais, com medidas efetivas de proteção à natureza e à biodiversidade, e com todos os serviços e infraestrutura necessários ao desenvolvimento tecnológico e econômico dessas áreas.

No Brasil, o instrumento da requisição urbanística foi incluído no projeto de lei 6.119, de 1990 que acabou sendo apensado ao projeto de lei 5.788/1990, que deu origem à Lei Federal 10.257/01, Estatuto da Cidade. No entanto, ao contrário de outros, este instrumento foi excluído ou, aparentemente, substituído por um instrumento similar, denominado “consórcio imobiliário”, que traz parte das disposições que haviam sido propostas para a requisição urbanística. É evidente que, no âmbito das mudanças institucionais que se operaram já nos primeiros anos do século XXI, a questão das parcerias público-privadas possui um destaque especial, considerando que, com a crise do Estado de Bem-Estar Social e diante da incapacidade cada vez maior do Estado em prover todas as demandas da sociedade no tocante aos serviços públicos, tornou-se oportuno buscar o apoio do mercado para também atuar nestas externalidades. A Lei Federal 11.079/2004 estabeleceu as normas gerais para a realização das parcerias público-privadas, inovando, em parte, na concepção sobre a gestão dos serviços e do patrimônio públicos. É certo que, partindo-se de interesses antagônicos, o cenário de mercado e Estado atuando sob objetivos comuns reforça certas incongruências já discutidas pela literatura. Assim o é com os instrumentos presentes no Estatuto da Cidade que reverberam em parcerias público-privadas, como as operações urbanas consorciadas, o consórcio imobiliário e a concessão urbanística. Destes, o primeiro, já aplicado em várias cidades brasileiras, tem mostrado resultados tímidos do ponto de vista da transformação espacial e lentos em relação às intervenções, mesmo considerando o alto volume de recursos privados envolvidos. Entretanto, estes são os possíveis instrumentos que, em certa medida, dialogam com a possibilidade de transformação de uma área urbana complexa, que reúne diversas propriedades, públicas e privadas, e interesses diversos que, potencialmente, poderiam ser compartilhados.

Qualquer que seja o modelo de negócios associado ao instrumento urbanístico a ser adotado no HIDS ele deve partir, sobretudo, da ideia de que o desenho daquele espaço vai além da sua estrutura bidimensional dada por processos de parcelamento do solo convencional e ocupação do solo a partir do que a legislação autoriza. O alcance dos conceitos que estão associados à intervenção preconizada demanda um acondicionamento dos elementos que serão construídos, tomando como pressuposto as condicionantes ambientais impostas, o compromisso com os princípios da sustentabilidade, a densidade populacional fixa e transitória e sua equivalência na volumetria edificada e na infraestrutura sanitária e viária. A reunião destes elementos é estabelecida por um projeto urbanístico que, assim como ocorre nas ZACs francesas, serve de guia para qualquer intervenção que venha a ocorrer sob um modelo de gestão a ser seguido. Em São Paulo, o estabelecimento dos PIUs (Projetos de Intervenção Urbanística) associados às operações urbanas dispostas no seu Plano Diretor Estratégico de 2014 é um exemplo claro da aplicação desse mecanismo, inclusive no tocante aos processos de participação social nas tomadas de decisão em relação à concepção espacial do projeto.

Em resumo, parece evidente que os instrumentos urbanísticos convencionais, como o zoneamento, não serão capazes, sozinhos, de alçar as transformações almejadas para o HIDS ou para quaisquer outros ambientes de inovação. A viabilização dos espaços desejados pode exigir a combinação dos instrumentos já disponíveis com novos modelos que busquem corrigir seus erros e assumir os aprendizados das experiências eminentemente brasileiras.

Por Profa. Dra. Maria Gabriela Caffarena Celani (FEC Unicamp), Prof. Dr. Carlos Eduardo Verzola Vaz (UFSC) e Prof. Dr. Sidney Piochi Bernardini (FEC Unicamp)