O Fundo faliu – ou quase

Foto: Reprodução Importa dizer que o fundo faliu. Ou que falirá, se nada for feito para resgatá-lo. E não se trata de um fundo qualquer, mas do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Ciência e Tecnologia (FNDCT), talvez a principal fonte de financiamento da C&T de um país que está se distanciando a passos largos das fronteiras científicas e tecnológicas e que tem problemas estruturais que impedem seu desenvolvimento – entre os quais a baixa produtividade — que não se resolvem sem inovação. Criado em 1969, o FNDCT tinha – e ainda tem — objetivos ambiciosos e relevantes: financiar projetos estratégicos de desenvolvimento científico e tecnológico, fortalecer a indústria nacional e a capacidade de pesquisa do país em áreas importantes, da energia nuclear às ciências da vida.

Na década de 70, lastreado em empréstimo do Banco Interamericano de Desenvolvimento, o FNDCT foi responsável pelos “anos de ouro” do desenvolvimento científico e tecnológico no país, em grande medida associado ao substantivo ativismo da Finep, à expansão dos programas de pós-graduação liderada pela Capes, à criação de importantes instituições de pesquisa, como a Embrapa e o CPqD, e ao lançamento de projetos estratégicos nas áreas de energia, transporte e telecomunicações, que exigiam capacitação científica e tecnológica nacional. Sofreu nos anos 80 com o descontrole inflacionário, mas se beneficiou da democratização, com a criação do Ministério de Ciência e Tecnologia (MCT) e o prestígio de cientistas que haviam se destacado na luta contra a ditadura e passaram a ocupar importantes postos na chamada Nova República. Sobreviveu cambaleante ao Plano Collor, mas quase foi nocauteado pelo rigoroso ajuste fiscal nos primeiros anos do Plano Real. Salvou-se antes do soar do último gongo com a criação dos fundos setorias de C&T no período 1988-2002, que deveriam – pensava-se então – dotar o FNDCT de recursos crescentes e relativamente estáveis para fazer frente aos desafios colocados pela necessidade de promover o catch up tecnológico e acompanhar o desenvolvimento científico no contexto da globalização.

A análise do desempenho recente do FNDCT confirma ao mesmo tempo sua importância e insuficiência para o financiamento da CT&I, e revela vários problemas que o levaram à situação pré-falimentar que se encontra hoje.

De um lado, a expectativa otimista criada em torno dos fundos setoriais não se concretizou. Embora a arrecadação dos fundos tenha crescido em ritmo acelerado, tal como as projeções indicavam, os recursos, que deveriam ter um tratamento especial por serem contribuições para fins específicos, foram colocados na cesta comum dos impostos em geral e como tais sempre foram fortemente contingenciados pelo Tesouro Nacional. De fato, entre 2001 e 2016 o orçamento do FNDCT foi de cerca de R$37 bilhões (em valores correntes), mas apenas 46% foi efetivamente liquidada. Isto significa que 54% dos recursos arrecadados para financiar o Sistema Nacional de CT&I – SNI foram desviados para outras finalidades, configurando uma perda significativa para um país que precisa injetar inovação na veia para se desenvolver (Buainain, Corder e Bonacelli, 2017).

Foto: Reprodução EBC
Reunião da Comissão Mista de Orçamento no Congresso: proposta de apenas R$700 milhões para o FNDCT

De outro lado, os fundos setoriais foram desenhados para aportar recursos adicionais ao SNI, mas acabaram substituindo, em parte, os recursos correntes do Tesouro. Para se ter uma ideia, em 1995 o Orçamento Geral da União (OGU) destinou 3,23% do total de recursos para o então MCT; em 2000 foram apenas 2,4%, dos quais menos de 1% correspondia à arrecadação dos Fundos Setoriais depositada no FNDCT. Mas já em 2003, com a maioria dos fundos em operação, a participação do FNDCT nos recursos destinados pelo OGU ao MCT subiu para 90%, o que confirma que os recursos dos fundos apenas substituíram aqueles que o OGU já destinava ao MCT. Desde então a participação do FNDCT no orçamento destinado ao MCTI foi sempre superior a 60%, tendo alcançado o pico de 93% em 2011, quando o ministério recebeu apenas 2,5% do total do OGU.

Ainda assim, de forma cambaleante, o FNDCT manteve-se como fonte estratégica de financiamento para o SNI até 2016, quando recebeu um golpe quase mortal: o CT-Petro, responsável por quase 50% dos recursos, foi transferido para a tutela do Fundo Social. Esta perda colocou o FNDCT em situação de potencial inadimplência, algo que não era vivido desde 1999, com receitas insuficientes para manter os compromissos assumidos previamente pela Finep e CNPq junto à comunidade científica e tecnológica do país. O déficit de 2016 foi parcialmente coberto com recursos adicionais ao arrecadado, que não foram mantidos em 2017.

Mas o golpe mortal está na proposta de Lei Orçamentária para 2018, que aloca para o FNDCT míseros R$700 milhões, menos do que a Finep estima que o próprio Fundo arrecadará apenas com o pagamento de juros por empresas que no passado financiaram seus projetos de inovação com recursos do FNDCT. Ou seja, o governo não apenas desvia a utilização de recursos arrecadados para outras finalidades, como ainda retém parte das receitas geradas pelo próprio fundo com as aplicações bem realizadas que fez no passado. A mensagem para os gestores públicos é clara e inconsistente com o discurso da austeridade e eficiência do setor público: gastem mal, mas gastem rápido, porque não há nenhum prêmio por gastar bem e gerar recursos adicionais para utilização no futuro.

Hoje estão em risco os grandes projetos nacionais na área de Ciência e Tecnologia. Vários institutos de pesquisa renomados não têm orçamento para chegar até o final do ano e muitos dos esforços empreendidos pelo próprio governo e pela comunidade científica, e que consumiram centenas de milhões de reais de forma legítima e benéfica para o país, correm o risco de se perder devido à miopia que parece dominar a gestão fiscal do país e à insensibilidade do Congresso Nacional que prefere alocar bilhões para campanhas eleitorais.

Importa dizer que o momento é oportuno para repensar o próprio esquema de financiamento do SNI. O FNDCT e os fundos setoriais, no formato atual, estão esgotados. Não são fundos financeiros propriamente ditos, já que dependem inteiramente de transferências correntes da União, sem qualquer vinculação clara com a receita arrecadada. Os recursos não são estáveis e nem prevíveis, pois estão sempre subordinados aos ditames imediatistas da política fiscal. Os fundos setoriais perderam qualquer significado como instrumento de apoio a setores específicos, e no contexto atual a segmentação setorial e a fragmentação de recursos já não tem sentido e não provocam impactos decisivos no desenvolvimento do país. O FNDCT e FS estão sujeitos a uma governança instável, com orientações que mudam ou podem mudar a cada novo ministro de plantão; não há incentivo efetivo para melhorar e inovar na alocação dos recursos, monitorada pelo Tribunal de Contas cujas regras e mecanismos de controle não parecem eficazes para evitar desvios das proporções que vêm sendo evidenciadas pelas ações do MP e PF, mas que são muito eficazes para complicar e até tornar impossíveis muitas políticas de fomento à C&T e à inovação. Ao mesmo tempo que é preciso salvar o FNDCT da falência imediata, revendo a proposta orçamentária, é preciso reformá-lo radicalmente para resgatá-lo da mediocridade e da inefetividade que marcam muitas políticas públicas brasileiras.

(*) Buainain, A.M., Corder, S., Bonavelli, M.B. (2017). Capacidades Estatais e limites do financiamento à inovação no Brasil. Rio de Janeiro, INCT/PPED, (no prelo).