Desde o período em que Napoleão ameaçava invadir a Inglaterra, há 200 anos, a função de prestamista de última instância já se fazia necessária para conter o pânico financeiro que levou o público a querer trocar dinheiro por ouro. Diante da crise de 2008, bancos dos EUA se viram obrigados a tomar empréstimos e dar em garantia ativos (compostos por títulos e contratos de dívidas de clientes), ao realizar empréstimos de última instância junto ao Federal Reserve System (Banco Central dos Estados Unidos). Se fosse no Brasil, o Banco Central (BC) não teria condições de atuar como prestamista de última instância de instituições privadas, pois esbarraria na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), conforme análise do economista Dante Ricardo Chianamea em sua tese defendida no Instituto de Economia (IE) da Unicamp. Ele explica que a LRF não admite prejuízos a órgãos do governo com este tipo de operação. A seu ver, a economia tem ciclos (alta e baixa) e é preciso que o Banco Central esteja preparado para reagir nos momentos de instabilidade, realizando empréstimos de última instância, lastreados nos mais variados títulos e operações de crédito produzidos pelo sistema financeiro, e não apenas com autorização legal de conceder apenas empréstimos garantidos por títulos públicos.

Chianamea declara que o Banco Central brasileiro pode até conceder empréstimos a um banco desde que este dê garantias sólidas, ou seja, títulos públicos. Durante a crise, em 2008, passaram a ser aceitas outras garantias, mas desde que fossem avaliadas pelo mercado como sendo de alta qualidade. Para que o Banco Central tenha de fato a capacidade de deter recessões mais profundas, é preciso que haja revisão no artigo da lei que limita o empréstimo de última instância, acredita o economista. Citando como exemplo o mercado imobiliário, ele analisa que, em fase de crescimento, o volume de crédito aumenta porque todos – inclusive quem concede crédito – estão otimistas em relação às condições futuras da economia.

O valor dos imóveis, segundo o pesquisador, vai subindo a tal ponto que esses bens não podem mais ser comprados ou financiados com salários ou rendas advindas da produção de outros bens. É neste momento que a demanda diminui e o valor dos imóveis tende a se reduzir. Essa redução leva novos investidores a se desinteressarem e a demanda diminui ainda mais. “Esse ciclo vicioso causa prejuízo a muitos agentes dos mais variados setores da economia, mas que possuíam imóveis, causando uma recessão mais generalizada e aumentando a inadimplência dos contratos de crédito”, explica.

Chianamea afirma que a crise de 2008 e 2009 não atingiu o Brasil a ponto de o BC ter de usar a função de prestamista de última instância, pois um conjunto de outras ações foi suficiente para conter a turbulência. Quem desempenhou a função de prestamista de última instância, comprando créditos de bancos menores, foram o Banco do Brasil e, em menor quantidade, a Caixa Econômica Federal, além do Fundo Garantidor de Créditos (FGC). “Graças a eles, o BC não precisou conceder esse tipo de crédito ao mercado. Mas se ele precisasse, teria que alterar rapidamente a LRF, como fizeram os EUA com leis ou normas que limitavam a atuação do Fed”, diz.

Apesar dos riscos que incorreria o BC, Chianamea acredita que o Banco Central deve atuar como prestamista de última instância num momento de crise. “Na atualidade, para enfrentar crises financeiras e riscos, o Brasil, como uma economia monetária de produção, precisa ter um banco central com capacidade de exercer essa função”, complementa. Para ele, o papel do setor bancário no período anterior a uma crise tem de ser repensado. Ele acredita que a existência de bancos estatais tenha efeito estabilizante, já que, ao contrário do banco privado, eles não têm o lucro como objetivo principal e podem agir de maneira anticíclica tanto antes quanto durante uma crise. Em relação a entidades privadas de defesa da estabilidade, o autor enfatiza que “a estabilidade econômica importa para a sociedade inteira, não só para os bancos privados”.

A iniciativa, porém, é alvo de polêmica, sobretudo por parte de atores sociais que se posicionam contra o “socorro” a empresas (bancos) de iniciativa privada, já que, nas boas fases econômicas, elas são beneficiadas pelo lucro. “Nesses períodos, as pessoas consideram o sistema privado eficiente, pois acompanham o lucro dos bancos e, quando chega a crise, eles têm de ser socorridos por dinheiro público. Ninguém quer dar dinheiro público para salvar empresas que distribuíram lucros privados”, explica Dante. Mas a sociedade fica refém, pois se não salvá-las, a crise nas empresas afeta a economia em geral e, além dos acionistas e depositantes de bancos, também o trabalhador, que acaba desempregado.

Chianamea explica que alguns acham que o governo deve deixar quebrar as empresas ineficientes, e outros que o governo não deve salvar empresas privadas. Na sua opinião, a sociedade seria mais realista se assumisse que o Estado sempre corre o risco de ter prejuízos nas crises causadas por decisões tomadas pelo mercado. Ele lembra que até mesmo Henry Paulson, secretário do Tesouro na gestão de George Bush no início da crise, era radicalmente contra o empréstimo de última instância, mas no auge do caos, disse: “Sou contra, mas temos de fazer”. E apoiou a concessão de crédito para salvar empresas e bancos privados da insolvência.

Trata-se de uma decisão altamente controversa, segundo o pesquisador, mas tem sua lógica, pois o governo sabe que, socorrendo o setor privado, evitará um aprofundamento da situação de desemprego e, sem renda, os clientes não teriam condições de pagar os créditos adquiridos nas instituições financeiras. “Na verdade, apesar do risco, o governo se rende por entender que o empréstimo de última instância é necessário para conter a crise e que o país depende inicialmente de investimentos públicos e, posteriormente, de investimentos do mercado para se recuperar”, segundo o pesquisador. O economista acrescenta que se for feito balanço do fim de 2008, encontrará um EUA em situação difícil, mas no fim de 2009, a avaliação será melhor, graças à recuperação de parte dos empréstimos. “Quando um governo age numa crise, ele substitui uma parte do que as empresas privadas deixaram de investir. Muitas pessoas que ficariam desempregadas, vão continuar a ter recursos para pagar suas dívidas”.

De acordo com o economista, o valor de um contrato de crédito está ligado à confiança de que a dívida será paga, pois os bancos concedem créditos baseados em avaliações de liquidez e de solvência de empresas. Ele explica que em casos de iliquidez, os bancos podem possuir um total de ativos em valor maior que suas dívidas, mas perderiam recursos ao vender rapidamente ativos para pagar suas dívidas mais imediatas. Já em casos de insolvência, o banco não possui ativos suficientes para pagar todas as suas dívidas. Tanto os casos de iliquidez quanto os de insolvência de bancos estão ligados a avaliação de ativos que o mercado faz. E nos tempos de crise a redução do número de negócios dificulta essas avaliações.

Ele explica que a perda de liquidez de um banco é difícil de ser dissociada de sua insolvência. Ao emitir depósitos bancários em troca de dívidas de empresas, os bancos comerciais criam moeda, entretanto, como não há certeza de que os compromissos serão pagos no futuro e como os contratos de dívida são difíceis de serem vendidos, os bancos exigem um prêmio de risco ao conceder crédito. Esses prêmios de risco estão relacionados a estimativas de futuras condições econômicas a que os emissores das dívidas podem vir a ser submetidos. Se essas estimativas são partilhadas com outros agentes financeiros, elas podem se tornar predominantes no mercado e se transformarem no que se chama de convenção financeira. O pesquisador esclarece que, enquanto existir, a convenção tornará os ativos envolvidos mais líquidos assim como também será considerado mais líquido o banco que mantém esses ativos em sua carteira. Quando a convenção financeira perde sua força, a dúvida sobre o valor dos ativos aumenta e isso se transmite para o banco que os detem.

Governos buscam reduzir instabilidade

Para tentar reduzir a instabilidade nos mercados financeiros, os governos têm de estabelecer normas de comportamento na concessão de créditos. Chianamea explica que, desde o final dos anos 1980 até hoje, são aplicadas normas de exigência de um capital mínimo para cobrir os riscos a que os bancos se expõem. Apesar de não serem suficientes para evitar as crises financeiras, mecanismos assemelhados a esses são utilizados desde o século 19 como um esforço para reduzir a frequência e a amplitude das crises.

O pesquisador enfatiza que entre os motivos pelos quais essas normas não são capazes de impedir todas as crises está o fato de essas restrições serem transpostas por inovações financeiras e, também, porque a implantação das normas restritivas é dificultada pela existência de um longo debate sobre a eficiência ou ineficiência dos mercados.

Nos EUA e na Grã-Bretanha, o discurso recente tem sido favorável à eficiência dos mercados, segundo ele. Como essas nações têm exercido papel central na economia mundial, esses conceitos têm se disseminado para os demais, segundo o economista. “Nesses países, tanto as normas restritivas ao mercado quanto à necessidade de um prestamista de última instância são fortalecidas após as crises que se seguem a períodos de mais liberalidade”, acrescenta.

Chianamea informa que as normas norte-americanas historicamente deixam muitas áreas do sistema financeiro livres de exigências e sem um prestamista de última instância abrangente. Como exemplo, ele cita os períodos do Free Banking (1837 a 1864), no qual havia poucas regras a todo o sistema financeiro, e do National Banking System (1864 a 1908), em que muitos bancos estaduais não tinham exigências de capital nem de reservas monetárias.