BRASIL: A DIMENSÃO ESTRATÉGICA DA POTÊNCIA REGIONAL*

 

Geraldo Lesbat Cavagnari Filho**   

 

Chamar países do Terceiro Mundo, que se encontram em processo de desenvolvimento, de mercados ou potências “emergentes” é apenas uma maneira elegante de se dirigir a eles, embora se admita a possibilidade real de alguns virem a ser grandes potências regionais num futuro não muito remoto – como é o caso da África do Sul, do Brasil e da Índia. Aliás, o debate atual sobre a possibilidade de o Brasil vir a ser a grande potência sul-americana, num futuro imediato, não é inédito [1].

Houve um projeto geopolítico para o Brasil, cujo objetivo era construir uma poderosa unidade sob a hegemonia brasileira, abrangendo a América do Sul, o Atlântico Sul e o Pacífico Sul-Americano. Essa possibilidade era admitida na perspectiva de que o País viesse a ser uma grande potência no século XXI. A partir da década de 70, o discurso geopolítico enfatizava o argumento de que ele já poderia ser candidato a esse status – o de grande potência regional. Tendo em vista sua base de recursos naturais e o crescimento de alguns indicadores econômicos, o Brasil poderia ser considerado uma potência média, capaz, dada a dinâmica de seu desenvolvimento, de desempenhar um papel internacional de crescente autonomia – o que poderia acelerar sua ascensão na hierarquia das potências. No auge do chamado “milagre econômico” já se admitia a condição de potência emergente para o Brasil.

A possibilidade de o Brasil vir a ser uma grande potência já nas primeiras décadas do século XXI era a conclusão de um argumento geopolítico, cujas premissas se apoiavam em evidências geopolíticas e em alguns indicadores significativos do perfil do País. Do mesmo modo como se apoiava nas categorias geopolíticas (o espaço e a posição), privilegiando a dimensão do território, a população, os recursos naturais e a posição geoestratégica, esse argumento acentuava a condição de maior potência sul-americana, de primazia entre os países em desenvolvimento, de maior produtor de armamentos do Terceiro Mundo e de oitava economia do mundo ocidental.

A construção da grande potência foi se afirmando, no pensamento militar brasileiro, como tarefa necessária porque seria a conseqüência natural de todo o processo de desenvolvimento nacional. A grande potência realizaria a inserção do Brasil, numa posição privilegiada, nas relações de força mundiais e afirmaria sua hegemonia regional, abrangendo um espaço geopolítico de interesse ampliado – a América do Sul, o Atlântico Sul, o Pacífico Sul-Americano e a África Austral –, mas na perspectiva de uma aliança preferencial com os Estados Unidos. De certo modo, a grande potência seria para a estratégia o meio principal de exercício da hegemonia no âmbito de uma pretensa unidade geopolítica [2].

Infelizmente a grande potência não se realizou e o objetivo geopolítico principal, por sua vez, não foi atingido porque a hegemonia regional não se afirmou como objetivo político. Sua consecução poderia implicar o uso da força, não compensando o investimento militar em confrontos desnecessários com os países sul-americanos. Para a política brasileira a guerra não chegou a ser admitida na extensão em que a conquista da hegemonia a exigiria, já que não compensaria os custos políticos e econômicos. Além de comprometer a economia do País, poderia induzir à formação de poderosa oposição aos interesses brasileiros em seu espaço geopolítico de interesse imediato – a América do Sul e o Atlântico Sul. Se a estratégia foi conduzida de acordo com as restrições impostas pela política e não segundo as possibilidades geopolíticas, a diplomacia, jamais admitindo pretensões hegemônicas por parte do Brasil, procurou, por sua vez, promover e garantir os interesses nacionais sem criar complicadores que pudessem implicar confrontos desnecessários.

Devido a um conjunto de deficiências do País – e, por extensão, de insuficiências –, a estratégia brasileira orientou-se defensivamente na garantia de poucos interesses nacionais, que poderiam implicar o uso limitado da força militar na frente continental, mas jamais as Forças Armadas chegaram a desenvolver expressiva capacidade de destruição por meios militares convencionais. De certo modo, os meios militares não foram considerados no jogo político, nem lembrados como componente importante da capacidade estratégica da grande potência. Assim, a estratégia brasileira limitou-se ao alcance da capacidade militar existente. Na Guerra Fria, ela apresentou-se como variável dependente do alinhamento com os Estados Unidos, apoiado num consenso ideológico e estratégico. No meio militar foram até significativos os avanços no caminho da grande potência – tais como a implantação e o desenvolvimento da indústria bélica e o início dos projetos de tecnologia avançada [3].

Embora o Brasil esteja diante de um futuro incerto, não se deve deixar de pensá-lo como capaz de resolver  seus problemas – que são muitos –, cuja solução é garantia da estabilidade, do crescimento e da modernização. Se ele é ainda um país de economia sólida e competitiva, não é frustrante visualizá-lo, num futuro próximo, na condição de grande potência regional, apesar das dificuldades que estão se apresentando. Mas, se as condições geopolíticas e os ativos econômico e tecnológico indicam pensar o País nessa perspectiva, o passivo social, por sua vez, não estimula pensar a grande potência sem antes pensá-lo próspero, rico e, sobretudo, exemplar com seus compromissos sociais.

Um país é reconhecido como grande potência se tiver a determinação de afirmar sua autonomia estratégica no contexto das relações de força – que lhe permita articular e comandar alianças militares, criar e manter área de influência própria, repelir alinhamentos indesejáveis e, sobretudo, defender seus interesses com a força militar, se necessário, além de suas fronteiras. A autonomia estratégica visa à ampliação da liberdade de ação, indispensável a uma decisão em todo momento estratégico, em todo momento de possibilidade de conflito. Aliás, a autonomia estratégica é basicamente a luta constante pela liberdade de ação [4].

A autonomia estratégica jamais esteve explícita – nem mesmo implícita – no projeto geopolítico. Ao admitir o exercício da hegemonia regional na perspectiva de uma aliança preferencial com os EUA, esse projeto estaria legitimando o alinhamento estratégico com eles – ou melhor, estaria admitindo a subordinação estratégica do Brasil à superpotência norte-americana, desde que eliminasse os riscos conseqüentes no processo de construção da grande potência. A rejeição militar a tal alinhamento não se deu em 1977, quando foi denunciado pelo governo brasileiro o Acordo Militar de 1952, mas quando os Estados Unidos intensificaram as pressões contra os principais projetos de tecnologia avançada – o nuclear autônomo e o espacial –, em meados da década de 80 [5]. É a partir daí que os militares se convencem  de que o Brasil deveria buscar caminho próprio nas relações internacionais, sem desqualificar o projeto geopolítico.

De certo modo, a possibilidade da grande potência está implícita nos principais objetivos da política externa brasileira. Ou seja, quando busca liderar o processo de integração sul-americana e participar do processo de decisão mundial. A liderança que o Brasil alcançou no desenvolvimento de um espaço econômico forte e competitivo na América do Sul já é uma decorrência da sua condição atual de potência regional, de maior potência sul-americana – apoiada nos seus indicadores geopolíticos e econômicos, mas sobretudo no seu mercado interno.

É louvável que o Brasil recupere sua credibilidade honrando seus compromissos internacionais e se apresente como um país pacífico, privilegiando a solução pacífica dos conflitos de interesses e participando com forças militares de missões de paz da Organização das Nações Unidas. No entanto, para ser protagonista no processo de decisão mundial – por exemplo, como membro permanente do Conselho de Segurança da ONU, com direito a voz, voto e veto –, o  Brasil tem de ser reconhecido como grande potência regional. Para efetivar tal protagonismo não basta ter bom apetite para ser uma grande potência, mas também ter bons caninos para sustentá-la – ou melhor, não basta querer, tem de ter a força reconhecida. Participar do processo de decisão mundial é deter parte do poder concreto que resolve as grandes questões internacionais – aquelas questões que trazem subjacente a perspectiva da guerra. Perspectiva que impõe a prontidão da força e indica a possibilidade de seu emprego.

Felizmente o Brasil não tem dilemas angustiantes referentes à sua segurança que o atormentem, nem vizinhos fortes que venham a se constituir em perigos futuros. Tanto a frente continental, a América do Sul, quanto a frente marítima, o Atlântico Sul, são estáveis. É uma estabilidade político-estratégica que já se apresentava na Guerra Fria. Não há dúvida, existem ameaças aos interesses brasileiros – mas nenhuma delas, por enquanto, é de natureza militar, ou impõe resposta militar. Em face dessa realidade, o País pode manter uma capacidade militar mínima – com alguma possibilidade de pronta resposta –, para  atender à defesa do território, enquanto não for próspero e rico. Mas, na condição de grande potência regional, deverá perceber as ameaças a partir de sua própria perspectiva e não da perspectiva da potência hegemônica, os Estados Unidos – como ocorreu na Guerra Fria. E, com maior razão, deverá assumir responsabilidade maior no tocante à sua própria segurança, de modo que possa desenvolver uma capacidade de defesa autônoma dos seus interesses.

O Brasil impôs limites ao desenvolvimento do componente militar da sua capacidade estratégica, ao renunciar à posse das armas de destruição em massa – nucleares, químicas e biológicas. Essa autolimitação implica que, na condição de grande potência regional, só lhe resta desenvolver uma capacidade militar convencional para combates de alta intensidade. Mas é nessa opção que reside a dificuldade maior: o custo de manutenção de uma capacidade militar convencional para combates de alta intensidade é maior do que o de manutenção de uma capacidade militar nuclear, ou de uma capacidade militar de destruição em massa. A dificuldade decorre da necessidade de que o País teria para manter eficaz sua capacidade para combates de alta intensidade – ou seja: para manter essa eficácia, ele teria de investir num desenvolvimento tecnológico permanente e crescente das armas empregadas em tais combates. Daí o paradoxo: não há uma razão direta entre custo de manutenção e nível de destruição [6].

Nenhuma potência média tem condições de sustentar um desenvolvimento tecnológico permanente e crescente de armas não-nucleares para combates de alta intensidade. No entanto, tem condições de adquiri-las no mercado internacional, comprometendo sua economia ou atropelando prioridades essenciais. O Brasil ainda não tem aquelas condições, mas sensatamente não tem demonstrado interesse na aquisição de tais armas. Por enquanto, o País se satisfaz com recursos militares modestos – sua capacidade militar está aquém das necessidades de defesa do território nacional. E, em face dessa realidade, o Brasil nem se permite pensar a organização da defesa regional no âmbito da integração sul-americana.

Para liderar o processo de integração regional, basta ao Brasil ser a maior economia sul-americana, desde que essa liderança implique, apenas, a busca do consenso – sem custos nem riscos. Mas a condição de país industrializado, próspero e rico, não é suficiente para ser protagonista no processo de decisão mundial – nem para liderar aquele processo contrariando interesses da potência hegemônica, os Estados Unidos. Esse protagonismo e essa liderança exigem que o Brasil seja reconhecido como grande potência regional. Ou melhor, com credibilidade na defesa dos seus interesses vitais e com capacidade para dar respostas militares significativas no campo da segurança coletiva, quando solicitado.

            Não há dúvida, o Brasil com o status de grande potência regional poderá ser visto pelos Estados Unidos como um complicador aos seus interesses nas relações hemisféricas. Se os fatores básicos (geopolítico, econômico, tecnológico e militar) forem favoráveis e houver uma elite dirigente capaz de administrar a ascensão do País a tal status, as dificuldades opostas por eles poderão ser superadas. Mas, se a sociedade brasileira não estiver determinada a sustentar essa ascensão, não haverá a grande potência regional.

NOTAS

1.      O debate anterior sobre a construção da grande potência teve sua fase de maior intensidade na década de 70. Exponho nos cinco parágrafos que se seguem deste texto parte da análise que fiz sobre os fundamentos geopolíticos da estratégia brasileira (ver Geraldo Lesbat Cavagnari Filho, “Estratégia e Defesa (1960-1990)”, in Premissas 7, NEE/Unicamp, agosto de 1994).

2.      Meu entendimento de estratégia (ou grande estratégia) é stricto sensu: é a arte, ou o método, de atingir os objetivos fixados pela política nas relações interestatais – nas relações de força, nas relações de potência –, por todos os meios disponíveis, militares e não-militares. Embora o emprego da força (ou mesmo a ameaça de emprego) seja eventual, a estratégia deve ser obrigatoriamente pensada e realizada na perspectiva desse emprego, na perspectiva da guerra – se, em dado momento, algum motivo político justificá-la. A perspectiva da guerra é o conceito central da grande estratégia, assim como a perspectiva do combate é o conceito central da estratégia militar (ver Geraldo Lesbat Cavagnari Filho, “Notas sobre Estratégia e o emprego futuro da força”, in Braz Araújo (coord.), Estratégia no novo cenário mundial: anais do II Encontro Nacional de Estudos Estratégicos, v. 5, São Paulo, Naippe/USP, 1996).

3.      Projetos de tecnologia avançada: Programa Autônomo de Desenvolvimento de Tecnologia Nuclear, Missão Espacial Completa Brasileira e Programa AMX (de aeronáutica avançada).

4.      A tese da “autonomia estratégica” foi apresentada originalmente no seminário Argentina-Brasil, Perspectivas Comparativas e Eixos de Integração, organizado pela Flacso-Programa Buenos Aires e realizado em Buenos Aires, Argentina, de 19 a 21 de outubro de 1988 (ver Geraldo Lesbat Cavagnari Filho, “Brasil-Argentina: autonomía estratégica y cooperación militar”, in Monica Hirst (org.), Argentina-Brasil: perspectivas comparativas y ejes de integración, Buenos Aires, Editorial Tesis, 1990).

5.      Geraldo Lesbat Cavagnari Filho, “Pesquisa e tecnologia militar”, in Simon Schwartzman (coord.), Ciência e tecnologia no Brasil: a capacitação brasileira para a pesquisa científica e tecnológica, v. 3, Rio de Janeiro, Editora Fundação Getúlio Vargas, 1996, pp. 341-347.

6.      Sobre tal “paradoxo”, ver Geraldo Lesbat Cavagnari Filho, “Reflexões sobre a estratégia contemporânea”, NEE/Unicamp, mimeo, 1998, texto apresentado no IV Encontro Nacional de Estudos Estratégicos, realizado na Unicamp, Campinas, SP, de 11 a 14 de maio de 1998.

 

*Artigo originalmente publicado em Carta Internacional, Funag-USP, ano VII, nº 80, outubro de 1999, pp.1-3.

** Fundador e coordenador do Núcleo de Estudos Estratégicos da Unicamp e professor convidado do Núcleo de Pesquisa em Relações Internacionais da USP.